论文提要:在新一轮的司法改革中,法官员额制无疑是最为引人关注的改革任务之一,而法官的入额选任问题则成为员额制改革的重点和难点,关乎司法改革的成败。此次的入额选任改革完全不同于以往的法官选任制度,没有现成的经验可参照。因此,本文拟从员额制背景下法官选任制度改革的必要性和重要性入手,通过分析员额制下法官选任制度改革的试点情况,对入额选任的原则、比例、标准和程序四个基本问题进行全面探讨,以期为员额制的全面施行提供一种可供选择的路径。(全文共7516字)

  关键词:员额制  法官选任  职业化  司法改革

  主要创新观点

  本文在选题上紧跟新一轮司法体制改革步伐,聚焦员额制改革中的法官入额选任问题开展讨论;在内容上不同于其他文章重点批判现行的法官选拔制度,而是立足于解决员额制改革背景下的法官入额选任难题;在写作角度上既突出了新一轮司法体制改革下法官选任制度改革的重要性,又介绍了当前试点法院关于法官入额选任制度改革的成果和做法,通过对入额选任中的原则、比例、标准和程序四个基本问题进行全面探讨,以形成系统的制度架构,为全面施行员额制、解决法官入额选任难题提供参考。

  以下正文:

  “在一个社会的所有法律工作中,审判人员的选任最为关键。” ——埃尔曼(1)

  引言

  自法官法修订和统一司法考试制度实行后,我国的法官选任制度大为改善。然而,长期以来军转干部等非专业人员的大量进入,以及法院内部法官职务的平均分配,直接导致法官队伍数量庞大。据报道,2013年我国法官人数近20万,约占法院总人数的58%,这与法官队伍少而精的世界通行做法和职业化要求不相一致,而目前各级法院人员情况已然不能适应我国的法治建设,需要加快深化司法体制改革步伐。为此,党的十八届三中全会、四中全会先后出台了一系列司法体制改革举措,中央决定先行试点的4项改革之一就是司法人员分类管理,而实行司法人员分类管理的基础是建立法官员额制。施行法官员额制,意味着20万的法官队伍大幅缩编,其中的一部分人将不再是法官。能不能进入法官员额以及今后法官如何选任成为法院系统最为广泛关注的话题。可以说,法官选任制度改革,是当前和今后一个时期我国司法体制改革的一项重要任务。本文立足当前司法改革常态,就员额制下法官选任制度的建立和完善作一探索。鉴于法官选任来源的宽泛和篇幅限制,本文的法官选任限定在同一法院内部法官的入额选任,并非现行制度下初任法官的考核选任,也不涉及上下级法院之间的逐级遴选以及向社会优秀律师、法律学者等法律共同体公开选任。

  一、员额制下法官选任制度改革的必要性和重要性

  (一)法官选任制度是深化司法体制改革的基础保障

  改革开放以来,我国的司法改革经历了起步、展开、推进与深化的进程,然而司法状况依然不尽如人意,现行司法体制和工作机制中存在的不完善、不适应问题日益凸显。为此,中央启动了“以法官为中心,以审判为重心”的新一轮司法改革,提出了一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革措施。司法改革是一项系统工程,要取得实质性的进展首先要建设高素质的司法队伍,科学合理的法官选任制度无疑是其中非常重要的一项。法官选任制度改革会带来法官整体素质的提高, 而法官整体素质的提高本身就是司法改革的一大成果, 同时高素质的法官也成为推动司法改革的生力军, 推动司法改革的深入。(2)不仅如此,《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》也明确将“完善法官、检察官选任条件和程序,坚持党管干部原则,尊重司法规律,确保队伍政治素质和专业能力”作为七大政策导向之一,而法官选任制度更是法官员额制、管理制度、职业保障制度和办案责任制等政策导向的基础性保障。入额法官怎么选成为牵制法官员额比例以及司法人员分类管理的关键,只有牵住法官选任这一“牛鼻子”,才能真正实行法官员额制,进而建立符合职业特点的司法人员分类管理制度,否则,其他改革也难以落地生根,改革的成果也会因此而丧失殆尽。

  (二)法官选任制度改革是法官职业化的必由之路

  法官是典型的司法职业者,法官员额制的核心价值在于建立职业化的法官队伍,而法官职业化、精英化的要求必然呼唤法官选任制度的尽快完善。国外法治发达国家的法官选任制度具备严格的准入标准和复杂的任用程序,不仅要求“年长、经验、精英”的任职资格,还要经过专门的专业训练和严格的考试选拔程序,才建立起“少而精”的法官职业化队伍。长期以来,我国法官一直被当作普通公务员对待,受行政式管理惯性思维的影响,法官选任改革无论是在选任条件的设计,还是职权的配置上,一直难以摆脱行政管理模式的束缚,使法官选任实践产生与“职业化、精英化”改革本意背道而驰的消极效应,从而造成我国法官人数过多而整体素质偏低。法院是社会正义的最后一道防线,而法官正是这道防线的守门人,而法官选任制度便是挑选最后防线守门人的独特制度。(3)法官职业化、精英化是现代法治对司法体制改革的必然要求,通过改革法官选任制度以选拔一些业务精良、能力突出、品格可靠的法官,赋予其担当司法裁判的重任,从而实现司法公正和权威。

  (三)法官选任制度改革是实现司法公正独立的迫切要求

  党的十八大提出,进一步深化司法体制改革,确保审判机关依法独立公正行使审判权。此后出台的改革方案进一步明确了司法体制改革的基本目标是维护公平正义、核心任务是司法独立。公正是司法体制改革追求的永恒主题,独立是实现法治的必要条件和司法公正的前提,没有司法独立,司法公正就失去了依托。在司法实践中,司法权行使受到干预和制约的因素太多,审判管理上也形成了行政首长专断制,院庭长层层把关,法官审判缺乏独立性,影响着司法的公正性。目前我国司法不公正、不独立导致人民群众对司法的不信任愈加强烈,到了已经不改革不可的地步。要实现司法的公正独立离不开一个高素质和有力量的司法群体,从法官选任制度改革着手,取消法官之间的行政隶属关系,让每个法官都能完全独立、平等的享有和行使审判权,逐步使法官之上不再有法官,应该是一条必由之路,同时也不失为一条捷径。

  二、员额制下法官选任制度改革试点情况

  建立法官员额制,是新一轮司法改革的重要内容。员额制改革的目的是让优秀的法官留在法官队伍中,而最大困难是法官的选任问题,这不仅牵涉到现有法官的去留,也关系到今后非法官职务人员的入额选拔。尽管中央和试点法院的改革实施方案并未全文公开,但是员额制下的法官选任制改革内容仍可从公开披露的信息中窥见一二。

  中央对法官选任制度的总指导原则包括:法官的选任,要坚持党管干部原则,尊重司法规律。法官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力,在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成,应当具有广泛代表性,既有经验丰富的法官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表。为推进员额制改革顺利进行,最高法院提出按照“老人老办法、新人新政策”原则实行人员分类定岗和等级套改。

  根据试点方案,上海法官入额选任制度试点改革内容包括:在员额比例上,以人员编制总数为测算基数,设定法官的员额比例为33%;在选任机构上,组建由四部门、市高级法院分管领导以及审判业务专家、律师代表、法学学者代表的法官遴选委员会(具有法官身份的委员不低于委员总数的50%);在入额对象上,法官主要从法官助理中择优选任。在入额标准上,在办案数量、质量、年度考核、司法作风、职业操守以及回避禁止方面设置了门槛;在入额程序上,落实“统一提名、党委审批、分级任免”制度,通过申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试等6个环节后报法官遴选委员会择优遴选。

  从现有的情况看,六省的入额选任改革与上海相比变化不大,主要是:法官员额比例计算方法和比例略有调整,如广东和湖南省以政法专项编制为基数,通过3~5年过渡达到法官员额减少到39%以下;选任机构的组成人员略有区别,如广东省遴选委委员分为常任委员和非常任委员,常任委员由省级人大有关部门、组织人事、党委政法委、省法院等单位代表组成,非常任委员由有专业背景、经验丰富的人大代表、政协委员、律师、法学学者等人员组成;入额选任程序的环节稍有差异,如吉林省需要经过报名、资格审查、笔试、面试、定量考核、定性考核、遴选委员会审议、公示、党组审批九道关口,并就人选工作业绩和廉政情况征求纪检监察、审判管理部门意见。

  我国对法官员额制改革作出了很多有价值的尝试,试点的成绩也是很大的,但实事求是地看,问题还是存在的,特别是法官入额选任制度的设计中更多地关照了历史的因素、体制的框架和利益的分配。因试点的改革方案尚未公布,入额选任的原则、标准、程序等一系列制度设计未能整体呈现,如何突破成为下一步改革的关键。

  三、员额制下法官选任制度的架构

  法官员额制下选任最大的技术难题是如何决定现有法官的去留,现有法官队伍中,行政职级、法官资历、专业知识、审判经验难以兼容于某一法官阶层,导致如何确定留任法官变得十分微妙,究竟以哪些原则、何种标准、何种程序确定法官人选成为难解的问题。员额制下法官选任机制的构建既要满足法官精英化的要求,符合司法改革发展规律,又要满足现有法官群体的可接受性。

  (一)选任原则

  1.以满足审判需要作为选任首要原则。最高人民法院司法体制改革领导小组办公室主任贺小荣指出,员额制的目的就是让优秀的法官留在法官队伍中。员额制下法官选任的首要原则应当是满足审判需要,进行人员分流,确保留来的法官都是业务精英、办案能手。这就要求摒弃行政级别和法官等级简单确定审判能力的标准,严格按照标准一视同仁的进行法官选任。

  2.专业与经验并重的原则。当前,我国一线法官队伍大致可以进行三类划分,分别是专业基础较好但经验缺乏的年轻法官、专业基础好且积累一定经验的骨干法官、缺乏系统专业学习但经验丰富的资深法官。一般来说,资深法官事实认定能力、社会沟通协调能力较强于年轻法官,法律专业基础知识弱于年轻法官,但审判活动既要求法官具备法律专业素养和审判实践经验,也要求具备社会生活阅历。如果仅考虑其中一个因素容易打击部分群体的积极性,也不利于法官队伍梯队配备,无法保障法官队伍的承接性。因此,法官选任要综合考虑专业标准和经验标准。

  3.自主选择和选拔考核相结合的原则。员额制下的法官选任目的是实现法官队伍精英化,必然伴随要求的严格与待遇的提升。由于我国法官队伍庞大,来源渠道多样,法官素质参差不齐,必然有较大一部分人员或因自身无法负担压力或无法满足条件,需要退出将来的精英化法官队伍,因此应当充分尊重个人意愿前提下严格考核,进行双向选择,确保选任的是既满足条件又能承担重任的精英法官。

  (二)选任比例

  1.在一线法官与实有政法编制的测算基础上,全国法院建立一个相对统一的有约束性的指导比例范围。根据先行改革试点的法院来看,各地法官员额比例不一,例如上海改革方案中法官占法院总人数33%,吉林改革方案中法官占政法专项编制的34%,海南改革方南中法官占政法专项编制的39%,深圳改革方案中中级法院、基层法院法官员额分别不超过单位政法专项编制的60%、65%,各地对于员额如何测算均没有进行必要的公开说明。如果不在全国确定一个相对统一的指导性比例范围,容易造成地区间法官员额不均衡、改革无序等现象。政法编制核定时综合考虑了辖区情况、经济发展、案件量等因素,具有相对合理性,以政法编制数为基础来测算法官员额,有利于保证队伍的稳定性和改革的可接受性,也符合法院工作的实际情况。

  2.以正确统计法官核心审判工作量核心,参考辖区范围、管辖人口、经济发展程度等因素,确定选任比例。当前,法官日常工作内容主要包括审判核心工作、司法技术性工作以及会议学习、社会事务,而员额制下选任的法官应当只承担审判核心工作。理论上来说,我们将总工作时间减去除审判核心工作外的时间计算出法官人均审判核心工作时间,再以审判核心工作时间除以单位案件审判核心工作时间计算除人均办案数,以受理案件总数除以人均办案数得出法官数,进而得出大概的选任比例。至于单位审判核心工作时间如何计算,可以借鉴北京二中院建立“司法工作量核定系统”,首先,按照立案、审判、执行3 大工作类型设定标杆案件,并梳理出404项办案要点,赋予基础工作量值“1”,参照法官日常审判时效并经多次测算,将工作量值“1”确定为12 个工作小时;其次,将404 项办案要点需花费的工作时间逐一与标杆案件比对,与基础工作量“1”换算后分别赋予权重系数,核算出办案要点工作量。最后,将案件基础工作量值与全部办案节点的工作量累加得出该案件的工作量,再将“工作量值×12 小时”,折算出每个案件的具体工作时间。(4)

  3.以各级法院的功能定位、任务安排和实际情况为基础,在总额度内分别核定选任比例。三级法官功能定位不同,高级法院案件数量较少但难度大,同时承担着指导下级法院的职责,对于法官素质要求更高,但是选任比例可以相对低些。同理中级法院选任比例也可以较基层法院低些。但同级法院间选任比例应当一致,有人认为,法官员额的确定和分配应当以各法院案件数量作为参考标准,在同级法院之间有所不同,这一观点值得商榷。(5)如果仅以各法院案件数来确定选任比例,将出现地区不平衡,一部分法院要减员,另一部分法院要增员,将增加改革的难度和阻力,也难以实现经验化。并且,政法编制的差异实际上已经综合考虑地区案件数量差异。

  (二)选任标准

  1、法官能力要素。 “未来的法官培养和遴选制度应当围绕法官的基本素质要求来构建”(6),确定选任标准的前提是明确法官应当具备哪些能力,选任的核心标准应当是法官的胜任力,通过法官的主要职责,我们归纳出法官应当具备以下能力素质:一是公务员通用能力,在立法未改变前,法官仍属于公务员,法官必须符合国家人事部公布的公务员通用能力标准,具备公务员九大能力,分别是政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、心理调适能力、应对突发事件的能力;二是专业审判能力,法官是依法行使国家审判权的审判人员,审判工作专业能力是法官必须具备的核心能力,包括运用法律思维能力、查明案件事实能力、制作法律文书能力等;三是司法品行能力,优秀的法官除具备专业知识外,还需具备耐心、责任心、同情心、正直、团队领导能力、发现司法规律及总结司法经验等能力;四是公共职能承担者能力,公众要求法官具有公正、高效、廉洁的要求,这也是法官必须具备的能力要素。

  2.选任条件。我们从必备条件和除外条件两个方面分别列举。

  必备条件主要有:一是身份条件,本文以本单位已有法官身份人员作为选任范围,这些人员当然满足《中华人民法官法》关于法官任职的相关规定;二是年龄条件,法官的职业特点要求法官必须具备超于常人的社会经验,而年轻人较缺乏社会经验、人格尚不够稳定、容易受感性因素左右,因此应当适当提高法官选任年龄,英美法系国家选任法官的 “年长”、“经验”原则值得借鉴;三是法律从业经历,由于现行法官队伍中仅有部分人员真正从事审判实践,建议应该要求至少从事5-8年一线审判业务实践方可参与选任,中级和高级法院甚至应当更高的任职年限要求;四是学历条件,应当根据不同级别、不同年龄段设立不同的学历条件,过渡期要求至少不能低于现有《法官法》规定,过渡期后应当具备全日制本科以上法学学历。

  除外条件主要有:受处分期间或未满影响期限的;涉嫌违法违纪被立案调查尚未结案的;有法律、法规规定不得担任法官的其他情形的;直系亲属或配偶从事律师从业的。以上除外条件均采用一票否决,不得参与选任。

  3.综合考量因素,根据地区及级别进行不同量化组合。不同审级法院由于职能分工不同,不同地区间由于案件类型不同,在专业知识、工作技能、思维方式等方面对法官任职条件应当不同要求和侧重点。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于完善审级制度相关规定,一审重解决事实认定和法律适用,二审重解决事实法律争议、实现二审终审,再审重解决依法纠错、维护裁判权威,体现了不同层级法院的功能定位。各级法院法官在以专业和经验作为基本选任依据前提下,应当设立有所区别的选任条件,根据因素组合进行综合考量。例如高级法院以上的法院要求法官具备极高专业素养、丰富审判经验和相当的研究成果,法官需要具备法学硕士以上学历、十五年以上审判工作经历、办理过一定数量有影响的案件、有一定成绩的调研成果。中级、基层法院主要侧重解决纠纷,法官应当具备全日制法律本科以上学历、五至八年以上工作经验、办理过一定数量案件等。

  (四)选任程序

  严格的选任程序有利于保证选任的公信力和公平性,通过统一的选任程序使法官队伍日渐专业化和精英化。我们建议设立法官选拔和任命两个机构作为专门的选任机构,具体来说,每一级法院均设立法官评选委员会,作为负责考核、推选法官候选人的专门机构,由于法官评选需要对候选法官人本身具有比较深入的了解,因此由各法院分别设立评选委员会比较适宜,主要由资深法官、政工监察部门人员、法律学者、律师共同组成。为减少地方行政干预,由全国人大常委会和省级人大常委会作为法官任命机构,最高人民法院及各高院法官由全国人大常委会任命,省级法院以下法官由省级人大常委会。

  在上述两个机构组织下,通过四个环节进行严格选任:一是确定选任人数,发布选任公告。法官评选委员会根据选任比例确定人数,按照选任标准发布选任公告,明确具体选任程序。二是提出申请,自我推荐。符合条件的审判人员提交意向申请书,申请书应当包含申请人的个人信息、教育背景、专业资格、任职资格、工作经历、自我评估、他人评价及相关裁判文书等。三是筛选考核、推选候选人。法官评选委员比对选任标准,会对申请人提交申请材料进行初步审核筛选确定进入正式选任人员名单,并通过能力测试、面谈考察、外围调查等方式进行考核。其中,能力测试主要包括专业笔试和模拟审判实践测试,通过法律专业知识、法律思维、事实认定、适用法律、审判技能等方面实现对候选人专业素养的考核;面谈考察主要针对申请材料及法官需要处理特殊问题进行提问评定;外围调查主要通过同事、当事人征询意见,及核查候选人基本情况、日常行为表现、人格品行、廉政纪律遵守情况。评选委员会经全体成员讨论表决,制作评估报告,写明推选或不推选理由与评判标准,并将推选结果报送任命机构。四是选任表决,公示任命。评选委员会将所有候选人评估报告报送任命机构,任命机构可以接受推荐候选人,也可以要求评选委员会在候选人里重新推荐,但必须向评选委员会说明理由。同时,任命机构对推送的候选人只能以同一理由否决一次,并且不可直接任命推荐人以外的人员。任命机构通过集体表决后,超过半数以上通过即可进行公示,经过异议期即可正式任命法官。

  当前,司法体制改革尚未全面实施,员额制下的法官选任需要一定的现时过渡期。结合目前具体情况,需要制定配套过渡期制度,对选任范围、选任条件等作出或宽或严的变通,以期实现顺利的过渡。例如预留部分自然过渡人员名额,给现行年龄较大可能无法通过考核,但是实质具备成为法官条件的人员,或者一定时间内未进入法官队伍的原有法官人员待遇保障机制;过渡期培训机制;过渡期的法官考核和有序淘汰机制等。

  (1) [美]埃尔曼:《比较法律文化》,贺卫方、高鸿钧译,清华大学出版社2002年版,第112页。

  (2) 张华、王丽:《我国法官选任制度研究》,载《金陵法律评论》2004年第2期,第150页

  (3) 周艳华:《从法官职业化论我国法官选任制度的完善》,上海交通大学2009年硕士学位论文,第10页。

  (4)刘静、王要勤:《让数据为测算法官员额作答》,载《人民法院报》2014 年11 月13 日第1 版。

  (5)胡道才:《推行法官员额制改革的两个基础问题》,载《唯实》2014年第11期,第8页。

  (6)贺小荣:《掀开司法改革的历史新篇章》,载《人民法院报》2013年11月16日第4版。